彩客网竞彩推荐:財稅40年:從經濟改革突破口到國家治理支柱

彩客网足彩比分直播现场 www.yyuhj.icu 網絡 2018-12-17 23:44:17

第一財經 2018-12-17 21:05

改革開放40年中,財政稅收制度改革一直充當“排頭兵”,它率先打破計劃經濟體制,并隨著社會主義市場經濟體制不斷深化而變革。

而在最新一輪的全面深化改革中,財稅被提升到國家治理的基礎和支柱這一新高度,財稅體制改革也擺脫了單一經濟體制改革的范疇,成為全面覆蓋國家治理全過程、各領域的綜合性制度安排的抓手。

經過40年的改革,財政實力不斷增強,財政收入從1978年1132億元躍升至2017年的236608億元,40年間財政收入增長了208倍。財政支出結構不斷優化,民生相關支出占比越來越大,這為全面建設小康社會奠定了堅實的物質基礎。

財稅管理制度在不斷完善,財政宏觀調控手段也在不斷創新,近些年以大規模減稅降費為主導的積極財政政策不斷發力。

放權讓利:“吃大鍋飯”到“分灶吃飯”

中國在改革開放之前,實行高度集中的計劃經濟體制,與此相應,形成了“統收統支”財政管理體制,財權高度集中在中央,收入也主要來自于國企利潤,支出也主要投向國有部門,用于生產建設。

1978年12月,十一屆三中全會提出,要把全黨的工作重心轉移到經濟建設上來。中國走上改革開放發展經濟的軌道。十一屆三中全會是新中國成立以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折,標志著中國從此進入了改革開放、建設中國特色社會主義的新時期。

1979年中央工作會議提出財政體制改革是經濟體制改革的突破口,要先行一步,拉開了經濟體制改革的序幕。這次會議指出,計劃集中過多,統得過死,財政上統收統支,物資上統購包銷,外貿上統進統出,“吃大鍋飯”的思想盛行,限制和束縛了中央部門、地方、企業和職工個人的積極性、主動性和創造性;強調“這種情況必須堅決加以改變”。

在改革開放初期,絕大部分經濟資源控制在財政范圍,因此財政作為計劃體制下資源配置的樞紐,可以首先松動,成為漸進式改革中“解鎖”傳統體制在宏觀層面的突破口,以便讓體制內的一部分資源和體制外的資源能夠尋求自發組合的方式,這就決定了財政“放權讓利”的先導地位。

1980~1993年,為了放權讓利,擴大地方和企業財權,一方面中國打破此前高度集中的“吃大鍋飯”傳統財政體制,通過建立“分灶吃飯”的包干財政體制給地方政府分權,增加地方各級政府財力,這成為其后計劃、企業、物資、投資、人事、金融等方面實施漸進改革的突破口,對于推動我國經濟體制改革全面鋪開,發揮了重要作用。

另一方面,中國打破對國營企業不能征稅的思想禁區,逐步推廣了對國營企業進行上交利潤改為征稅(下稱“利改稅”),通過兩步改革從“稅利并存”過渡到“以稅代利”,稅后利潤歸企業自主安排使用,擴大了企業財力和自主權,也為中央與地方“劃分稅種”財政體制改革奠定了基礎,促成了這一時期財政包干體制的不斷優化。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇告訴第一財經,兩步“利改稅”尤其是“以稅代利”,讓稅收成為財政收入的最主要方式,這為日后稅收在國家治理中的作用奠定了基礎。

不過,財政包干體制也存在明顯弊端。比如,這一包干制度本身通過中央政府和地方政府一對一談判確定,不夠規范穩定。多種形式的包干體制,直接導致財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占全國財政收入比重下滑,甚至出現了中央政府向地方政府借錢過日子的怪狀,這造成了中央政府調控能力弱化和中央財政被動局面。而按行政隸屬關系劃分財源和財力,強化了地方?;ぶ饕?,妨礙了統一市場的形成和公平競爭,束縛了企業活力釋放,并助長了投資膨脹和結構失調。

適應市場經濟:分稅制建立邁向公共財政

1992年初,鄧小平同志發表南方談話,提出了加快改革開放、發展社會主義市場經濟、“發展才是硬道理”等一系列重要思想,發展和完善了建設有中國特色社會主義的理論。同年10月,十四大在黨的歷史上第一次明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。

而此前的包干財政體制越來越不適應社會主義市場經濟發展的客觀需求,這包括建立統一開放的大市場,構建間接調控的財政政策工具,以及規范而穩定的財稅制度。而且,1993年中央財政十分緊張,稅收增幅小而財政支出大幅增長,導致多個重點領域財政資金不能到位。

在這一背景下,一場具有深遠影響的分稅制財政體制改革在中國拉開帷幕。

1993年12月,國務院發布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,從1994年1月1日起實施。分稅制改革按照“存量不動、增量調整、逐步提高中央宏觀調控能力,建立合理的財政分配制度”的原則設計。

分稅制主要內容是:按照稅種屬性劃分中央與地方的收入;按照中央與地方的事權劃分中央與地方的財政支出范圍;分設中央和地方兩套稅務機構(國稅局和地稅局),分別為中央政府和地方政府籌集收入;為了兼顧地方既得利益,確定中央財政對地方財政稅收返還基數,并實行過渡時期的轉移支付辦法,合理調節地區間財力分配。

多位財稅專家表示,分稅制財政體制改革的實施,相對穩定和規范了中央與地方的財政分配關系,增強了中央政府的宏觀調控能力,是新中國成立以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調整力度最強、影響最為深遠的重大制度創新,初步建立了符合社會主義市場經濟要求的財政管理體制框架,并逐步建立健全與之相適應的管理模式和運行機制,開啟了財政改革的新篇章。

除了財政體制之外,1994年進行了新中國成立后規模最大、范圍最廣、內容最深刻、力度最強的工商稅制改革。這次稅制改革,以統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權為基本原則,建立了以增值稅為主體的新流轉稅制度。對部分產品開征消費稅,對內資企業實行統一的所得稅,簡并統一個人所得稅制度,改革農業稅、開征土地增值稅、改革資源稅等。

這次稅制改革后,我國稅種由原來的 37個減少為 23個,初步實現了稅制的簡化、規范和統一,形成了以流轉稅和所得稅為主體,其他稅種相配合,多稅種、多環節、多層次調節的具有中國特色的稅收制度,初步建立起符合社會主義市場經濟發展要求的稅收體系。

同樣是在1994年,中國首部預算法頒布實施,把政府預算納入法制化管理軌道,強化預算管理和監督。

此后,我國財政體制逐步轉向公共財政,財政職能及其作用突出公共性、公平性、公益性和法治性,以適應建立和完善社會主義市場經濟體制的要求,1994年確立的分稅制財政體制不斷優化。

比如通過部門預算、“收支兩條線”、國庫集中支付、政府采購制度等預算管理制度改革,提高預算公開性、透明度和完整性,建立和完善符合公共財政要求的現代預算管理框架,財政支出重點增加公共服務領域支出,民生財政特征日益突出。先后取消了固定資產投資調節稅、牧業稅、農業稅等,內外資企業所得稅合并,推行增值稅從生產型轉為消費型,不斷完善個稅、消費稅等。政府間財政轉移支付制度建立并完善,改革完善出口退稅分?;頻?。

定位國家治理支柱:建立現代財政制度

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經記者,在中國財稅改革40年歷史中,有兩個具有里程碑意義的改革,一個是分稅制改革,它是計劃經濟跨向市場經濟的里程碑;另一個是十八屆三中全會后的新一輪財稅體制,它是從經濟改革邁向更高層的國家治理改革,建立現代財政制度。

為了完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,2013年底,十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,開啟了全面深化改革序幕,而財稅體制改革再次成為改革的排頭兵。財政首次被提升為“國家治理的基礎和重要支柱”,建立起現代財政制度。

中國社會科學院副院長高培勇認為,財政由一個經濟范疇躍升為一個國家治理范疇,財稅體制由經濟體制的一個組成部分躍升為國家治理體系的一個組成部分。故而,跳出以往追隨經濟體制改革而定改革方案的思維范式,將財政與國家治理、財稅體制與國家治理體系密切聯系在一起,在國家治理的大棋局中謀劃并推進財稅體制改革,便成為順理成章之事。

新一輪財稅體制改革主要有三大任務,首先是改進預算管理制度。以推進預算公開為核心,建立透明預算制度;完善政府預算體系,研究清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項;改進年度預算控制方式,建立跨年度預算平衡機制;完善轉移支付制度;加強預算執行管理;規范地方政府債務管理;全面規范稅收優惠政策。

其次是稅制改革,包括營業稅改增值稅,建立規范的消費型增值稅制度。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。完善消費稅、資源稅,建立環境?;に昂頭康夭?。修訂《稅收征管法》。

最后是調整中央和地方政府間財政關系,建立財政事權與支出責任相適應的制度,合理劃分各級政府間事權與支出責任,進一步理順中央和地方收入劃分,建立健全地方稅體系。

財政部部長劉昆今年3月在中國高層發展論壇上表示,作為全面深化改革的重點之一,財稅體制改革深入推進,現代財政制度建設取得重要階段性成果。通過不斷深化體制機制改革,財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用得到充分發揮。

這表現在:現代預算制度主體框架基本確立。新預算法頒布施行。在推進預算公開、實行中期財政規劃管理、完善轉移支付制度、加強地方政府性債務管理等方面,一系列重大改革舉措密集推出、落地實施。

稅收制度改革取得重大進展。全面實施營改增試點改革,實現增值稅對貨物和服務全覆蓋,開征66年的營業稅告別歷史舞臺,對于推動構建統一簡潔稅制和消除重復征稅、有效減輕市場主體負擔,拉長產業鏈條擴大稅基,促進新動能成長和產業結構優化升級,帶動增加就業,起到一舉多得的重要作用。資源稅從價計征改革全面推進?;肪潮;に胺ǔ鎏ㄊ凳?,個人所得稅改革將于2019年全面啟動,首次引入了綜合征稅和專項附加扣除,減輕個人稅負。

財政體制進一步完善。出臺推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見,明確了改革的總體要求、劃分原則、主要內容以及時間表和路線圖,外交領域改革方案率先出臺,今年基本公共服務領域尤其是醫療衛生領域方案也已出臺。全面推開“營改增”試點后,調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案出臺實施。分設了20多年的國稅局和地稅局也在2018年正式合并,提高征管效率,減輕納稅人負擔。

按照財稅改革時間表,2020年各項改革基本到位,現代財政制度基本建立。財稅改革任務依然繁重,比如關系億萬老百姓的房地產稅立法草案還未公布,更多細分領域的中央與地方財政權責劃分還未啟動。

高培勇表示,現代財政制度的基本特征,可以歸結為財政成為國家治理的基礎和重要支柱,財稅體制成為國家治理體系的基礎性和支撐性要素。引申一步說,財稅職能要覆蓋國家治理活動的全過程和各領域。以此對照當下的中國財稅職能和作用格局,可以確認,進入新時代的中國財稅體制改革任重而道遠。

改革經驗與啟示

財稅改革40年,學者們用不同的角度詮釋著這一歷程。

中國財政科學研究院院長劉尚希認為,改革開放以來,我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的?!凹移豆睢鋇墓卜縵氈瞥雋巳美湃?,這一時期財政改放權讓利打破了高度集中的計劃經濟體制。而徹底改變計劃經濟體制需要市場化改革,這一時期財政改革不再是放權,而是分權,分稅制改革在這一時期推出。到了21世紀初期,國家綜合實力和財力大大增強,各類經濟社會主體“機會不均”公共風險突出,這推動了公共財政轉向“現代財政”,財政改革從“放權”、“分權”走向“治權”,即讓各種權利平等,公權力得到約束。

他告訴第一財經記者,改革開放40年來,財政改革的邏輯本質是公共風險邏輯,也就是以公共風險為導向的財政改革經歷了放權、分權、治權三個階段,成為計劃經濟體制、市場化改革、國家治理改革的突破口和先行軍,牽引整個改革,又為整個改革提供支撐。財政改革與對外開放相互推動,參與全球治理的大國財政職能凸顯,防范全球公共風險,成為新時代財政改革主題。

高培勇認為,40年來,財稅體制改革事實上存在著一條上下貫通的主線索,這就是伴隨著由經濟體制改革走向全面深化改革的歷史進程,不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應性變革:以“財政公共化”匹配“經濟市場化”,以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”,以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”,以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。這是我們從這一適應性改革歷程中可以獲得的基本經驗。

他表示,我國財稅體制改革實踐之所以總體上是成功的,從根本上說,是我們在立足我國國情的基礎上,深刻認知并嚴格遵從了財稅體制及其運行機制的客觀規律,按照客觀規律的要求謀劃并推進改革。這些客觀規律可以概括為:經濟市場化必然帶來財政公共化,國家治理現代化必然要求和決定著財政現代化;搞市場經濟,就必須搞公共財政;推進國家治理現代化,就必須以建立現代財政制度作為基礎和重要支柱。

施正文告訴第一財經記者,回顧財稅改革近40年歷程,不難發現,一個最基本特征就是呈現市場化方向、法治化手段、國際化視野、科學化理念。改革開放以來,中國經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟,財稅改革作為經濟體制重要組成部分,是實現這一轉變的重要突破口,對市場化改革起著關鍵性、支撐性和先導性作用。而隨著財稅被提到國家治理的新高度,建立現代財政制度,這必須遵循市場對資源配置的決定性作用基本規律,做到財政制度的法治化、國際化和科學性。因此未來必須要加快現代財稅制度建設。

楊志勇認為,中國財稅改革主線就是市場化和國家治理現代化。未來,中國財稅改革仍面臨眾多挑戰,財稅改革與其他領域改革需要加強協調,財稅改革具體方案的設計難題,也需要與中國特色的政治制度相協調。財稅問題需要跳出財稅現實去尋找出路。


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